五华2022年财政支出重点绩效评价

云南五华产业园区管理委员会厂口产业园中药园专项债券项目重点绩效评价报告

委托单位名称：五华区财政局（章）

评审机构名称：昆明盛标项目管理咨询有限公司（章）

报告编号：盛标咨询（2023绩评）7-3号

评价报告出具时间：2023年7月20日

目 录

摘 要 i

一、 基本情况 - 1 -

（一）项目概况 - 1 -

（二）项目预算及资金使用情况 - 3 -

（三）项目实施内容 - 6 -

（四）项目绩效目标及指标调整 - 8 -

（五）组织管理情况 - 10 -

二、 绩效自评情况 - 13 -

（一）自评报告概述 - 13 -

（二）绩效自评结论 - 13 -

三、 绩效评价组织情况 - 14 -

（一）绩效评价依据 - 14 -

（二）绩效评价方法 - 15 -

（三）绩效评价指标体系 - 17 -

（四）绩效评价抽样 - 19 -

四、 绩效评价结论 - 19 -

（一）绩效评价综合结论 - 19 -

（二）绩效目标实现情况 - 21 -

（三）重点绩效评价与项目绩效自评的差异分析 - 23 -

五、 绩效评价情况分析 - 24 -

（一）决策情况分析 - 24 -

（二）管理情况分析 - 26 -

（三）产出情况分析 - 28 -

（四）效益情况分析 - 30 -

六、 主要经验及做法 - 31 -

七、 存在问题及原因分析 - 31 -

（一）预算规范化管理意识薄弱，绩效管理基础工作不扎实 - 31 -

（二）专项债利益相关方工作沟通机制不健全、社会风险应对预案待完善 - 31 -

（三）项目建设工作及档案管理不规范，项目进度、配套设施推进滞后 - 32 -

（四）企业自筹资金未到位、招商工作规划意识不强 - 32 -

（五）项目成本管控能力与专项债资金使用效率待提升，专项债资金管理办法待完善 - 32 -

八、 建议 - 33 -

（一）规范预算事前集体决策程序，强化绩效管理基础工作要求 - 33 -

（二）健全专项债项目管理沟通机制，提升社会风险应对水平 - 34 -

（三）确保项目建设规范化运作，加快项目进度及配套设置的推进 - 34 -

（四）合理安排自筹资金计划，提升园区软实力与硬环境的打造，明确招商工作目标 - 35 -

（五）强化建设成本控制，提高资金使用效率，完善专项债资金管理 - 36 -

摘 要

一、 基本情况

五华区厂口产业园中药园专项债券项目主管单位：五华科技产业园管理委员会（以下简称：五华科技园管委会），2023年7月更名为云南五华产业园区管理委员会，因评价项目为2022年1-12月期间，故用更改前名称。项目实施单位：昆明市五华区产业发展有限公司（以下简称：五华区产业发展公司）。项目建设内容主要包括建设标准厂房、园区南部公共服务基站以及污水处理设施、垃圾转运站、加油站、燃气调压站等配套设施、园区绿化等。

2022年申请的第二、三批次专项债券资金分别为30,000.00万元和6,500.00万元，实际到位资金累计36,500.00万元，截至2022年12月31日，项目实际支出资金30,379.26万元，资金支付进度为83.23%。

二、 绩效评价结论

五华区厂口产业园中药园专项债券项目支出重点绩效评价得分79.41分，评价等级为“中”。

项目立项依据充分，符合当地政府发展规划。项目立项规范性有待加强。项目专项债券发行条件合规，项目预算编制符合管理要求。但五华科技园管委会及五华区产业发展公司均未对专项债预算申报工作执行集体决策程序，且绩效指标设置不合理、完整性差。

项目专项债资金收支及还本付息工作依托云南省专项债穿透式监控系统、单位内控制度及财务管理制度进行监督与管控，并按照省级下达专项债资金管理等文件执行。五华区产业发展公司制定了债务风险应对预案，但社会稳定风险应对预案和项目专项资金管理制度缺失，社会稳定风险管控及专项资金管理制度建设工作需要补充完善。

五华区产业发展公司年度计划的道路、标准厂房、给排水管网建设基本完成，但项目总体工期存在滞后问题，项目成本控制要进一步加强管理，专项债资金的使用效率需要提高，园区配套设施建设进度有待加快。

项目社会资本年度投资基本完成。项目年度施工过程中未发生人员伤亡事件与重大质量事故，已完工建设成品依合同约定由施工单位负责按规定管养，并设置专门的机构及人员管理。五华科技园管委会及五华区产业发展公司针对园区年度招商引资计划均未提出明确的计划与目标，需要相关单位认真总结。

三、 主要经验及做法

无

四、 存在问题及原因分析

（一）预算规范化管理意识薄弱，绩效管理基础工作不扎实

1、 2022年五华科技园管委会及五华区产业发展公司针对两期专项债项目的预算申报工作均未组织开展集体决策工作，项目季度绩效运行监控未按绩效管理工作要求开展。

2、 五华科技园管委会及五华区产业发展公司设置的绩效指标体系不科学、不完整，未充分反映项目实施特点和任务目标情况。

（二）专项债利益相关方工作沟通机制不健全、社会风险应对预案待完善

未编制社会稳定风险应对预案和未建立工作沟通机制。

（三）项目建设工作及档案管理不规范，项目进度、配套设施推进滞后

一是厂口产业园一期启动区医药产业园项目前期工作未按计划完成，行政许可审批手续滞后；二是五华区产业发展公司存在档案管理制度执行不规范的情况；三是项目总工期存在滞后，园区供水、供气等配套设施亟待完善，高速路接入工作进展缓慢。

（四）企业自筹资金未到位、招商工作规划意识不强

1、 五华区产业发展公司按照2022年发行的两批专项债实施方案要求，企业自筹资金应达到16,289.50万元，自筹资金到位率仅为80.42%。

2、 五华科技园管委会及五华区产业发展公司均未制定年度招商引资计划或任务目标。

（五）项目成本管控能力与专项债资金使用效率待提升，专项债资金管理办法待完善

未建立专项债资金管理办法，导致项目实际投资金额超过预算金额，且项目实施过程中存在专项债资金闲置情况。

五、 建议

（一）规范预算事前集体决策程序，强化绩效管理基础工作要求

1、 建议五华科技园管委会及五华区产业发展公司执行单位集体决策程序，对专项债资金使用计划、预期达到的工作成果、管理要求、监督评估等工作开展必要的讨论和研究。

2、 建议五华科技园管委会及五华区产业发展公司按照财政部门要求认真开展项目运行监控，通过绩效运行监控工作的开展发现项目资金使用及目标执行过程中存在的问题。

3、 建议五华科技园管委会及五华区产业发展公司在设置绩效指标时结合项目年度工作计划，设置合理、完整的绩效指标，提升绩效指标的实用性。

（二）健全专项债项目管理沟通机制，提升社会风险应对水平

1、 建议专项债利益相关方建立项目管理沟通机制，保证项目有序开展、合规运行，做好项目跟踪管理以及监督检查工作，及时识别项目执行过程中的风险，适时采取防范措施，强化专项债有监督与管理。

2、 按照云南省政府性债务管理办法等文件要求，编制项目社会稳定风险应对预案，提前做好债务风险排查、应急处置、保障措施等前期工作。

（三）确保项目建设规范化运作，加快项目进度及配套设置的推进

1、 五华区产业发展公司应针对前期审批手续取得滞后、建设开工违规的问题，认真对以前工作中存在的问题进行分析与总结。在开展后续建设项目时制定合理的前期工作方案，充分考虑前期工作中存在的重难点问题，预设解决方案，明确工作节点及责任分工，确保前期工作顺利完成，杜绝本项目存在问题的二次发生。

2、 五华区产业发展公司应严格按照年度施工计划，督促施工单位按计划要求有序推进工程建设，确保工程保质、保量、按期完成。

（四）合理安排自筹资金计划，提升园区软实力与硬环境的打造，明确招商工作目标

1、 五华区产业发展公司尽快按照专项债实施方案自筹资金要求，合理制定筹资计划与方案，确保自筹资金及时到位。

2、 五华科技园管委会要制定园区招商计划，明确年度任务目标。同时，五华区产业发展公司要稳步推进园区配套设施完善，主动配合招商引资工作。

（五）强化建设成本控制，提高资金使用效率，完善专项债资金管理

1、 五华科技园管委会及五华区产业发展公司应认真审核实际投资金额，本着“厉行节约”的原则对工程支出严格进行审查，确保项目预算资金范围内正常开展。

2、 五华区产业发展公司要严格按照专项债资金使用计划，紧扣项目建设工程进度，保证建设按计划要求完成、资金按计划支付，避免资金闲置，从而有效提升自己使用效能。

3、 五华区产业发展公司要制定切实可行的政府专项债券资金管理办法，确保政府专项债券资金合规有序使用。

五华科技园管委会厂口产业园中药园专项债券项目重点绩效评价报告

根据《中共昆明市委昆明市人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（昆发〔2019〕12号）《中共昆明市五华区委 昆明市五华区人民政府印发〈关于全面实施预算绩效管理的实施意见〉的通知》（五发〔2021〕10号）《五华区财政局关于开展2022年度财政支出重点绩效评价工作的通知》（五财〔2023〕27号）等文件的要求，昆明盛标项目管理咨询有限公司接受五华区财政局委托，于2023年5月－7月对五华科技园管委会厂口产业园中药园专项债券项目开展财政支出重点绩效评价，五华科技园管委会于2023年7月更改单位名称为：云南五华产业园区管理委员会。现将相关情况报告如下：

一、 基本情况

（一）项目概况

1、 项目背景及基本情况

当前，中央提出“健康中国”国家战略，国家层面高度重视中医药、保健品等健康产业的发展，出台了《“健康中国2030”规划纲要》、《“十三五”国家战略性新兴产业发展规划》、《医药工业发展规划指南》等文件。为响应中央及上级政府关于将生物医药作为重点发展领域，积极发展专业医药园区，加快生物医药和大健康产业基地建设，培育健康产业高新技术企业的发展要求。

为此五华区在《关于印发昆明市五华区国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要的通知》（五政发〔2021〕2号）、《五华科技产业园“十四五”产业发展规划》等指出，贯彻落实昆明市大健康发展规划，重点吸引生物制药、现代中药、创新化药等医药企业入驻，形成医药生产聚集区和先进制造业聚集区。同时在昆明市政府的支持下，加快了五华区厂口产业园中药园项目建设的推进工作。

按照《昆明市“十三五”工业发展规划》、《五华区发展和改革局〈关于昆明市五华区厂口产业园中药园项目可行性研究报告〉的批复》（五发改投资〔2018〕27号），五华区厂口产业园中药园项目，总用地面积约658.44亩，项目建设内容主要是开展土地整理、实施中药园区建设、公共服务基站及污水处理设施等相关配套基础设施建设。项目建设期为2020年至2023年，运营期为2024年至2035年。本项目共发行三期政府专项债券，额度总计66,500.00万元，其中：2020年发行金额30,000.00万元，2022年1月发行金额30,000.00万元，2022年10月发行金额6,500.00万元。

2、 公司股东及注册资本情况

五华区产业发展公司于2017年2月成立，注册资本金30,000.00万元，由昆明产业开发投资有限责任公司和昆明市五华区科技产业园开发投资有限公司共同出资，控股股东为昆明产业开发投资有限责任公司。

3、 五华区政府与昆明产业开发投资有限责任公司的合作协议情况

根据五华区政府与昆明产业开发投资有限责任公司于2017年12月签订的《昆明市五华区厂口产业园项目合作建设协议书》及补充协议，财政每年将安排5,000.00万元的补贴给五华区产业发展公司，3年内合计可以获得补助资金15,000.00万元，目前已到位3,172.60万元，剩余资金将于2023年前分批到位。

（二）项目预算及资金使用情况

1、 项目预算情况

根据《关于昆明市五华区厂口产业园中药园项目可行性研究报告的批复》（五发改投资〔2018〕27号），本项目总投资为133,033.00万元。项目资金来源具体如表1所示（金额单位万元）：

表1：项目资金来源表

根据2022年10月《昆明市五华区厂口产业园中药园项目专项债券实施方案》相关内容：“因融资成本变化，符合发改部门政策规定，无需重新进行立项审批的项目，可直接在实施方案中描述总投资变化情况，财务费用减少5,243.50万元，项目总投资调整为127,789.50万元”，调整后投资构成如表2（金额单位万元）：

表2：工程费用构成表

五华区厂口产业园中药园专项债券项目经调整后项目资金来源如表3（金额单位万元）：

表3：调整后项目资金来源表

根据2022年1月《昆明市五华区厂口产业园中药园项目专项债券实施方案》相关资金筹措计划，专项债券融资总额为60,000.00万元。2022年10月《昆明市五华区厂口产业园中药园项目专项债券实施方案》重新提交的方案，资金筹措计划内容有所调整，专项债券融资总额调整为66,500.00万元，2022年实际应到位的第二、三批次专项债券资金36,500.00万元。

2、 2022年项目专项债资金到位情况

根据《昆明市五华区财政局〈关于提前下达2022年新增地方政府债务额度〉的通知》（五财〔2022〕7号），五华区财政局于2022年1月28日将2022年新增地方政府债务第二批次30,000.00万元拨付至五华科技园管委会，五华科技园管委会于2022年1月30日拨付至五华区产业发展公司指定银行监管账户。

根据《关于下达2022年第三批专项债券额度的通知》（五财〔2022〕80号）、《五华科技产业园管理委员会关于接受2022年新增地方政府债券额度转贷的函》五华区财政局于2022年11月4日将2022年第三批专项债券额度6,500.00万元拨付至五华科技园管委会，五华区科技园管委会于2022年11月11日拨付至五华区产业发展公司指定银行监管账户。

五华区厂口产业园中药园专项债券项目2022年累计收到第二、三批专项债券资金36,500.00万元。截至2022年12月31日，项目实际支出资金为30,379.26万元，资金支付进度为83.23%。项目资金支出具体情况详见附件4。

（三）项目实施内容

1、 项目具体实施内容与规模

根据《五华区发展和改革局〈关于昆明市五华区厂口产业园中药园项目可行性研究报告〉的批复》（五发改投资〔2018〕27号）及2022年10月《昆明市五华区厂口产业园中药园项目专项债券实施方案》项目建设内容具体包括以下内容：

（1）标准厂房：占地面积240.75亩，建设园区标准厂房，建筑面积307936.59平方米，采取厂办一体化模式，主要用于园区入驻企业的中药生产车间。

（2）园区南部公共服务基站：占地面积8.1亩，建筑面积约11296.00平方米，主要为园区提供超市、餐饮、小型娱乐和物业管理等配套服务。

（3）配套设施：占地面积70.95亩，建筑面积约6450平方米，包括1座污水处理设施、1座垃圾转运站、1座加油站和1个燃气调压站。

（4）园区绿化：占地面积188.04亩，包括1个园区公园和高压线、冲沟两侧防护绿地等其他绿化。

（5）园区内部道路：占地面积150.60亩，修建9条园区内部道路，共计5221.42m。

2、 项目年度计划

年度内道路计划完成西环路、南三路、厂口一道、厂口二道、南二道分地块的路基基础换填、整形及管道安装，人行道施工以及部分道路的水泥稳定层。

标准厂房建设年度内计划完成A3地块1#~3#厂房、A3地块倒班宿舍、A2地块1#~6#厂房、A2地块、A3地块附属结构、A2地块、A3地块场区主体施工、室内装饰装修、砌筑、安装、室外装饰装修等。

3、 项目年度计划完成情况

园区道路年度内主要完成了厂口一道、厂口二道、南二路、南三路、西环路相关路基、车行道、人行道、路缘石等。

年度内标准厂房建设完成了主体结构工程：完成A3地块倒班宿舍四层～六层主体结构施工；A2地块1#、4#厂房四层五层主体，结构施工；A2地块5#厂房五层主体结构施工；A2地块2#、3#厂房二层～五层主体结构施工；A2地块6#厂房三层～五层主体结构施工；A3地块门卫、A2地块1#、2#门卫、A2地块甲类库、辅助用房及综合站房主体结构施工；所有厂房及附属结构均已封顶。A3地块1#~3#厂房、A3地块倒班宿舍、A2地块1#~6#厂房、A3地块门卫、A2地块1#~2#门卫、A2地块甲类库、辅助用房及综合站房砌体结构施工。

装饰装修工程：完成A3地块1#~3#厂房、A3地块倒班宿舍、A2地块1#~6#厂房、A3地块门卫、A2地块1#~2#门卫、A地块甲类库、辅助用房及综合站房内部装饰装修施工及外墙真石漆施工。

屋面工程：完成A3地块1#~3#厂房、A3地块倒班宿舍、A2地块1#~6#厂房、A3地块门卫、A2地块1#~2#门卫、A2地块甲类库、辅助用房及综合站房屋面防水施工。

建筑给排水工程：完成A3地块1#~3#厂房、A3地块倒班宿舍、A2地块1#~6#厂房、A3地块门卫、A2地块1#~2#门卫给排水管道及消防管道安装。

室外工程：完成A3地块室外挡土墙砌筑施工，完成A3地块室外给排水管道安装，完成A3地块室外消防管道安装。

（四）项目绩效目标及指标调整

1、 2022年预算申报的绩效目标和绩效指标情况

（1）2022年预算申报的年度目标

标准厂房：截至目前已完成厂房建设面积约为6.9万平方米，力争2022年完成占地115亩建筑面积12.6万平方米的厂房建设工作，适时启动二期土地竞买、立项及招标等前期相关工作。园区南部公共服务基站：待完成土地竞买后启动。配套设施：启动征地拆迁工作。园区绿化：完成征地拆迁工作后启动。园区内部道路：完成5条园区内部道路的建设工作，剩余道路待征地拆迁工作完成后启动。

（2）预算申报绩效指标情况

年初预算申报过程中依据项目目标设置了对应绩效指标体系，设置了3个产出指标（其中：数量指标、质量指标、时效指标各1个），3个效益指标（其中：经济效益指标、社会效益指标、服务对象满意度指标各1个），年初预算申报绩效指标具体情况详见附件5。

2、 绩效评价调整后的绩效目标和绩效指标情况

评价小组在项目前期调研，实地访谈的基础上，对被评价单位年度项目的实施内容和预算资金的收支情况进行深入的调研和沟通，被评价单位年度绩效目标设置笼统，未对年度项目预期实施后的产出效益进行阐述分析，绩效指标设置不合理，未有效反映年度项目实施内容及产出效益，经评价小组讨论后年度项目绩效目标及绩效指标调整具体如下：

（1）年度项目绩效目标调整

①年度内完成园区5条道路、9栋标准厂房、绿化及管网建设，为园区招商引资提供硬环境支撑，为意向入驻企业提供交通便利以及定制化生产条件，以提高企业入驻效率；

②加快园区基础配套设施完善，有效提高园区基本生产生活保障能力，为入驻企业解决生产要素配置；

③带动社会有效投资，完成年度招商计划，有助于加快项目建设完成，形成正向影响为专项债还本付息提供有利前置条件，推动社会稳定发展，提升片区经济发展水平。

（2）项目绩效指标调整

产出和效益指标共设置14个三级绩效指标，其中：产出从数量、质量、时效、成本方面设置了10个三级绩效指标；效益从项目综合效益、可持续影响方面设置了4个三级绩效指标。针对三级绩效指标共拆分细化为22个绩效评价点，具体调整后绩效指标详见附件6。

（五）组织管理情况

1、 组织建设（专项债项目参与方）

主管部门：五华科技园管委会，主要负责专项债务预算绩效管理目标审核、专项债务资金的及时拨付、运行监控、风险排查等；

项目实施单位：五华区产业发展公司，主要负责专项债务预算绩效目标的设定、分解，目标内容的执行（如：项目前期工作、项目施工组织管理、验收管理、决算审计管理等工作），目标质量和效率的控制（建设、管理、工程质量、工期等内容进行督导），专项债合法合规使用和风险监控，确保项目实施的规范性及效益性等。

2、 厂口产业园项目一期工程

（1）工程施工

项目于2018年5月在昆明市公共资源交易中心进行公开招标，中标单位：中铁十局集团有限公司。合同于2018年6月20日签订。昆明市五华区厂口产业园项目一期建设工程，包含约10条（段）道路及其他配套设施，其中道路长度约7.3千米。计划开工日期根据具体施工内容，以监理工程师开工令为准；计划竣工日期以开工令下达后730日历天为计；工期为730天，其中：部分街坊的场地平整工程、挡墙工程、路基工程必须于2018年8月30日前完成（具体实施内容以发包人要求为准）。

（2）施工监理

项目于2017年10月在昆明市公共资源交易中心进行公开招标，中标单位为重庆联盛建设项目管理有限公司。合同于2017年12月1日签订。工程内容：昆明市五华区厂口产业园项目一期，面积约843.78亩，包含：约10条（段）道路，道路长度约7千米；场地平整；标准化厂房建设；污水处理厂等；最终以设计成果为准。

3、 医药产业园项目工程

（1）工程设计及施工

项目于2020年9月在昆明市公共资源交易中心进行公开招标后，经评标委员会评定，项目采用联合体EPC总承包设计施工方式中标，项目设计单位：北京市工业设计研究院有限公司，施工单位：中铁十局集团有限公司，并于2020年10月23日签订了EPC总承包设计施工合同。合同工期：设计周期40日历天（包括前期配合及方案完善阶段、初步设计阶段、施工图设计）；计划开始设计日期以发包人要求为准；施工工期1095日历天；计划开工日期根据具体施工内容，以监理工程师开工令（或开工通知）为准。

（2）造价单位

2020年10月公开招标后确定中标单位为云南恒信工程造价咨询有限公司。开展厂口产业园一期启动区医药产业园项目全过程造价咨询服务，合同中签约日期为2020年12月2日。服务工作时间为造价咨询合同签订后至审定结束。

（3）施工监理

2017年10月公开招标后确定，中标单位为重庆联盛建设项目管理有限公司。开展昆明市五华区厂口产业园项目一期建设工程监理服务，合同中签约日期为2017年11月27日。服务工作时间暂定自2017年12月1日始至保修期完。监理期限为施工及保修阶段。

2020年10月公开招标后确定中标单位为中新创达咨询有限公司。开展厂口产业园一期启动区医药产业园项目监理服务工作，合同签约日期为2020年12月8日。服务工作时间预定自2020年12月20日始至保修期完。施工阶段监理期限暂定36个月。

五华区产业发展公司提供的厂口产业园一期启动区医药产业园项目（首期）工程开工令开工时间为2021年8月1日。

4、 财务管理及经费拨付流程

项目实施过程中主要按照五华区产业发展公司《“三重一大”决策制度实施细则》、《财务管理制度》、《费用报销管理制度》及《项目投资管理制度》等执行，以监督资金使用，并合理安排资金保证建设工期。但五华区产业发展公司未制定专门的资金收支管理制度，在通用财务管理制度中也未进行反映，公司资金的收付管理无明确制度进行规范。

二、 绩效自评情况

（一）自评报告概述

根据《五华区财政局关于开展2022年度财政支出重点绩效评价工作的通知》（五财〔2023〕27号）的要求，五华区产业发展公司成立了绩效评价工作组，负责绩效评价的组织管理和实施，对厂口产业园中药园专项债券项目进行了绩效评价。自评工作组从项目基本情况、绩效评价工作情况、评价结论及绩效分析、评价情况分析及存在的问题和整改建议等方面进行厂口产业园中药园专项债券项目绩效自评，形成了项目自评报告。

（二）绩效自评结论

1、 自评结论：五华区厂口产业园中药园项目绩效自评得分90分，评价等级“优”。

2、 主要绩效：医药园项目合计全部完成厂房建设124599.29平方米，完成厂房基础建设投资合计38,000.00万元，合计完成工程量占比厂房总投资的94.7%。已超额完成全年目标的建设任务。2022年项目处于建设期，项目建设有利于带动片区综合环境，促进区域经济转型发展。

3、 存在的问题：①征地拆迁工作开展难度较大；②开发建设资金不足；③参建方较多，管理困难；④项目离主城区较远，招商引资难度较大。

4、 建议和改进措施：①积极寻求上级单位、政府部门的支持；②积极申请专项债资金支持，加强融资及招商引资工作；③制定合理完善的管理办法。

三、 绩效评价组织情况

（一）绩效评价依据

1、 《中华人民共和国预算法（2014年修订）》；

2、 《中华人民共和国预算法实施条例》（国务院令第729号修订）；

3、 《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）；

4、 《财政部关于印发〈项目支出绩效评价管理办法〉的通知》（财预〔2020〕10号）；

5、 《中共云南省委云南省人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（云发〔2019〕11号）；

6、 《云南省财政厅关于印发〈云南省项目支出绩效评价管理办法〉的通知》（云财绩〔2020〕11号）；

7、 《中共昆明市委昆明市人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（昆发〔2019〕12号）；

8、 《昆明市五华区人民政府办公室关于印发〈五华区预算绩效管理暂行办法〉的通知》（五政办通〔2017〕10号）；

9、 《中共昆明市五华区委昆明市五华区人民政府印发〈关于全面实施预算绩效管理的实施意见〉的通知》（五发〔2021〕10号）；

10、 《五华区财政局关于开展2022年度财政支出重点绩效评价工作的通知》（五财〔2023〕27号）；

11、 《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号）；

12、 项目管理、资金管理、财务管理政策制度文件、批复文件、资金下达文件、验收等其他资料。

（二）绩效评价方法

根据《中共昆明市委昆明市人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（昆发〔2019〕12号）、《中共昆明市五华区委昆明市五华区人民政府印发〈关于全面实施预算绩效管理的实施意见〉的通知》（五发〔2021〕10号）、《五华区财政局关于开展2022年度财政支出重点绩效评价工作的通知》（五财〔2023〕27号）、《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号）的规定和要求，本次重点绩效评价采用定量与定性结合、审阅自评相结合，对收集的相关基础资料、各种技术经济数据，在归集、整理、分析的基础上，主要运用审阅资料法、分析比较法、实地考察法、现场访谈、资金抽样相结合等方法，以系统、科学地反映评价部门综合绩效情况。

1、 审阅资料法

通过对评价单位的自评报告进行审阅，详细查阅各类评分依据材料。查阅被评价单位有关立项申报等资料，项目决策、项目管理、项目绩效等情况，可以要求被评价单位和相关人员做出必要的说明，对需要非现场调查的问题做好记录。

查阅会计凭证、会计账簿等，检查资金到位情况，资金拨付、支出情况，相关财务、预算、绩效等制度执行情况，是否存在违规现象，对预算执行情况、资金拨付执行情况、资金使用规范情况、主要项目内容完成情况进行检查。

2、 分析比较法

依据下达的项目支出绩效目标，对照项目绩效目标实际完成内容，评价实际实施内容与批复预算的完成情况。依据相关政策文件，评价项目绩效目标是否按照单位管理办法、制度等管理文件执行。依据项目绩效目标资金计划文件和凭证，评价预算资金下拨、到位及使用情况。将项目绩效目标与实施结果对比分析，判断项目绩效目标的完成情况。将项目绩效目标的预期效益与实施效益进行综合分析对比，评价项目绩效目标完成情况。

3、 实地考察法

根据分工，采用资料收集、数据填报、案卷研究、实地调研、座谈会等方式，组织开展实地考察。

4、 现场访谈

通过现场调查与座谈等方式，了解项目实施情况，发现项目管理、实施过程中存在的问题，寻求完善相关政策和项目实施的建议，着重对项目产出和效益情况进行调查了解，为项目实施效益提供定性与定量评价的依据。

5、 资金抽样

项目资金收支情况通过实地调研抽查方式收集，抽查比例应不低于项目收支资金的30%。

（三）绩效评价指标体系

1、 指标体系

按项目论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等原则，本项目财政支出重点绩效评价指标体系共有三级指标，一级指标4项（决策、管理、产出、效益），二级指标14项（项目立项、前期工作、资金投入、专项债券安排、绩效目标、专项债券管理、资金使用管理情况、项目组织管理、产出数量、产出质量、产出时效、产出成本、项目综合效益、可持续影响），三级指标39项。（内容详见附件1）。

2、 指标权重

结合昆明市五华区厂口产业园中药园专项债券项目的实施背景与绩效目标，综合判断各级评价指标对实现绩效目标的关键程度，参考《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号）第十八条“专项债券项目建立全生命周期跟踪问效机制，项目建设期绩效评价侧重项目决策、管理和产出等，运营期绩效评价侧重项目产出和效益等”的指导意见，依据项目工作进度（即：2022年为项目建设期第三年），我们综合判断一、二级评价指标对实现绩效目标的关键程度，确定一、二级评价指标的分值权重，一级评价指标确定为：决策指标权重为15%；项目管理指标权重为35%；产出指标权重为35%；效益指标权重为15%。（内容详见附件1）。

3、 评价标准

本次绩效评价采用百分制，对绩效评价结果采取评分与评级相结合的方式，一级指标的分值权重参考《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号）第十八条指导意见进行设置，二、三级指标权重按照设置的指标相关评价内容的重要性原则加以确定。各项指标均需明确评价内容和解释、评价要点、评分标准等。评价人员依据上述内容进行评分。根据最终得分情况，本次评价等级按“优、良、中、差”四级划分，具体为：1、得分≥90分，评级为：优；2、80分≤得分＜90分，评级为：良；3、60分≤得分＜80分，评级为：中；4、得分＜60分，评级为：差。

（四）绩效评价抽样

本次绩效评价抽样金额为30,379.26万元，抽样金额占年度项目实际支出金额的比重为100%。

四、 绩效评价结论

（一）绩效评价综合结论

五华区厂口产业园中药园专项债项目支出重点绩效评价得分79.41分，评价等级为“中”。一级指标具体得分情况详见表4：

表4：一级指标具体得分情况表

1、 项目决策方面

项目立项依据充分，符合当地政府发展规划。项目立项规范性有待加强。项目专项债券发行条件合规，项目预算编制符合管理要求。但五华区科技园管委会及五华区产业发展公司均未对专项债预算申报工作执行集体决策程序，且绩效指标设置不合理、完整差。

2、 项目管理方面

项目专项债资金收支及还本付息工作依托云南省专项债穿透式监控系统、单位内控制度及财务管理制度进行监督与管控，并按照省级下达专项债资金管理等文件执行。五华区产业发展公司制定了债务风险应对预案，但社会稳定风险应对预案和项目专项资金管理制度缺失，社会稳定风险管控及专项资金管理制度建设工作需要补充完善。

项目建设管理主要执行五华区产业发展公司制定的项目管理办法、安全生产管理等制度，但未按照专项债管理要求建立利益相关方沟通机制，现场档案资料规范管理有待加强，项目自筹资金未及时配套到位。另外，五华科技园管委会及五华区产业发展公司2022年未按预算绩效管理要求开展项目运行监控工作。

3、 产出方面

五华区产业发展公司年度计划的道路、标准厂房、给排水管网建设基本完成，但项目总体工期存在滞后问题，项目成本控制要进一步加强管理，专项债资金的使用效率需要提高，园区配套设施建设进度有待加快。

4、 项目效益方面

项目社会资本年度投资基本完成。项目年度施工过程中未发生人员伤亡事件与重大质量事故，已完工建设成品依合同约定由施工单位负责按规定管养，并设置专门的机构及人员管理。五华科技园管委会及五华区产业发展公司针对园区年度招商引资计划均未提出明确的计划与目标，需要相关单位认真总结。

（二）绩效目标实现情况

根据评价情况，五华区厂口产业园中药园专项债项目支出重点绩效目标实现情况与预期目标还存在一定差距，从本次评价的14项产出和效益具体绩效指标分析：有7项实现预期目标，有7项部分实现预期目标。产出及效益绩效指标具体完成情况详见表5：

表5：绩效指标完成情况表

（三）重点绩效评价与项目绩效自评的差异分析

本次重点绩效评价得分79.41分，评价等级为“中”；项目绩效自评得分为90.00分，评价等级为“优”。通过重点绩效评价与项目绩效自评的对比分析，二者存在以下差异：

1、 项目绩效目标未反映项目预期产出效益，且设置的绩效指标与目标对应差。重点绩效评价结合项目设立背景、目的及依据，全面分析项目综合效益，逐条设置绩效目标，细化为39个绩效指标。在全面体现项目实施过程及效果的基础上，细化了指标的量化程度，并合理设置指标评分标准。

2、 评价操作程序有差异，导致考评深度和结果不一致。本项目的自评，采取总结方式形成项目的绩效自评报告，自评结果为90分。自评结果缺少充分的基础支撑资料。重点绩效评价采取委托第三方实施评价的方式，通过前期调研、编制项目实施方案、细化绩效目标和指标体系，按指标体系所涉及的评分层级分别进行实地评价。采用审阅资料、分析比较、实地考察法、现场访谈等方法，把定性评价内容转化为定量评价结果。通过汇总分析所有指标各层级的评价情况，计算项目重点绩效评价得分。评价内容涵盖项目实施全过程中业务管理、资金管理的所有内容。

五、 绩效评价情况分析

（一）决策情况分析

项目决策包括项目立项、前期工作、资金投入、专项债券安排、绩效目标五方面，10个三级指标，拆分为28个评价点，该项满分15.00分，综合评价得分为12.90分，得分率86.00%。具体分析情况如下：

1、 项目立项

项目立项符合《昆明市“十三五”工业发展规划》及五华区十四五年规划要求。与五华科技园管委会职能职责相符，项目属于公共财政支持范围，符合五华区事权支出责任划分原则，项目申请和设立程序及审批文件符合相关要求，项目立项依据充分。

针对政府专项债券发行工作，五华科技园管委会及五华区产业发展公司编制了“一案两书”，项目属于有一定收益的公益性项目，实施内容不在专项债券项目负面清单范围内，债券发行条件合规。但五华科技园管委会及五华区产业发展公司均未执行集体决策程序。

2、 前期工作

五华区产业发展公司基本已完善项目前期各项审批手续，但存在项目已开始建设，厂口产业园中药园项目（首期）《建筑工程施工许可证》于2023年4月13日才取得的情况。

3、 资金投入

项目资金的申报依据主要是专项债券“一案两书”、可行性研究报告及立项批复设立，项目资金投入测算内容充分。预算项目内容与项目建设内容相关，预算申报资金额度与工作任务匹配。

4、 专项债券安排

专项债券项目符合中央提出“健康中国”国家战略，《昆明市“十三五”工业发展规划》及五华区十四五年规划要求，属于专项债券支持领域和方向。2022年两期预算申报书中建设内容与专项债实施方案建设内容一致。

5、 绩效目标

项目总体目标与实际工作内容基本相关，年度目标实施内容基本反映了项目建设实际任务要求。但2022年两期预算申报书中绩效指标体系过于简单，绩效指标设置不科学、不合理，如：数量指标仅设置“建筑面积=32.57万平方米”一个指标，与年度产房、道路等工程建设计划内容不匹配，项目年度内尚处建设期，质量指标设置“项目竣工验收合格率=100%”与项目年度施工实际情况脱节。

（二）管理情况分析

项目管理包括专项债券管理、资金使用管理情况、项目组织管理三方面，15个三级指标，拆分为32个评价点，该项满分35.00分，综合评价得分为26.75分，得分率76.43%。具体分析情况如下：

1、 专项债券管理

通过对五华区财政部门的走访调查专项债收支及还本付息已纳入政府性基金预算管理范围。五华区产业发展公司针对专项债资金收支通过“专项应付款”“建设成本”等科目进行专项核算。并按财政下达的专项债券本息偿还明细表，按计划时间支付债券利息。2022年累计支付债券利息1,312.57万元。

项目财务监控主要依据五华区产业发展公司制定的财务制度中相关规定开展，2022年度开展单位内部审计、资产清查和年报等审计监督工作。但五华区产业发展公司未针对专项债发行专门制定社会稳定风险应对预案。

2、 资金使用管理情况

根据2022年10月《昆明市五华区厂口产业园中药园项目专项债券实施方案》，五华区产业发展公司自筹资金为16,289.50万元，按照五华区产业发展公司自筹资金统计明细测算，实际自筹资金到位率为80.42%。项目资金拨付进度与项目建设进度基本匹配。项目资金使用符合会计基础工作规范与财务管理制度要求，但五华区产业发展公司未制定专项债资金管理办法，以加强政府专项债资金的使用与管理。

3、 项目组织管理

五华区产业发展公司制定了《昆明市五华区产业园一期建设工程进度管理办法（试行）》、《五华产业公司产业园项目施工现场管理办法》、《五华产业公司质量管理实施办法》等项目建设管理制度，较好的规范了项目建设管理。项目采购工作流程基本合规，合同审批手续完善。但在实地调查中发现未要求利益相关方（如：举债主体、举债监管机构、项目建设主体和施工方等）制定工作沟通机制，项目档案资料在立卷、归档及保存等方面未严格执行《项目档案管理制度》相关要求。

五华区产业发展公司项目实施过程中针对专项债资金使用监管情况上报至云南省专项债穿透式监控系统。同时五华区产业发展公司按财政部门项目绩效自评工作要求，组织完成了年度项目自评工作，但2022年五华区科技园管委会及五华区产业发展公司均未开展预算项目的季度运行监控工作，绩效管理工作需要进一步强化。

五华区产业发展公司针对《关于昆明市五华区产业发展有限公司违反财经法规问题的审计决定》（五审决〔2023〕2号）相关内容，及时对审计发现问题完成了整改。

针对专项债信息公示工作，五华区产业发展公司按要求在“中国地方政府债券信息公开平台”公示了专项债“一案两书”，并对项目资金使用情况在云南省专项债穿透式监控系统中进行了上报。

（三）产出情况分析

产出指标包括产出数量、产出质量、产出时效、产出成本四项二级指标，10个三级指标，拆分为14个评价点，该项满分35.00分，综合评价得分为25.26分，得分率72.17%。具体分析情况如下：

1、 产出数量

（1）五华区产业发展公司年度工作计划完成5条园区道路及9栋标准化厂房建设，上述工作任务基本按计划完成。厂口产业园一期启动区医药产业园项目（首期）初步设计，绿地面积为14549平方米，累计完成绿地面积14519平方米。年度内给排水管道安装施工计划目标基本完成。园区配套设施、污水处理设施完成部分建设准备工作，但供电、供气设施配套部分尚未取开展。

（2）依据《昆明市五华区厂口产业园中药园项目专项债券实施方案》项目年度总投资为41,807.00万元，扣除尚未到位的财政补助资金5,000.00万元，2022年项目计划投资支出为36,807.00万元，实际总支出为30,379.26万元，计划完成率为83.29%。

（3）五华区产业发展公司年度内计划开展已出让用地的成本返还、土地二级开发工作等多项目工作任务。实际取得已出让用地的成本返还2,671.5万元，计划任务基本完成，土地二级开发工作计划实际完成4项，计划任务全部完成，年度内园区土地一级整理验收入库无工作计划。

2、 产出质量

根据五华区产业发展公司提供的监理月报、监理例会会议纪要、监理日记等资料，项目质量管理按要求开展。因项目处于建设期施工质量控制主要是监理单位对项目实施进度及质量进行把控，项目施工中的质量及安全生产问题能及时进行处理，年度内项目也未发生重大质量、安全事故。

3、 产出时效

根据五华区产业发展公司提供的施工资料，实际完成情况与工程施工进度计划情况存在滞后情况，部分施工工序未在计划时间要求内完成。

4、 产出成本

（1）2022年发行的两期专项债资金已全部到位，因五华区产业发展公司工程进度资金支付计划不周，造成专项债资金有闲置成本，按专项债利率测算专项债资金闲置成本为271.52万元，占实际专项债支付利息的127%，专项债资金使用效率待提升。

（2）依据五华区产业发展公司提供的2022年10月《五华区厂口产业园中药园项目专项债券实施方案》，项目总投资为127,789.50万元，截至2022年12月31日该项目已签订的合同金额总计达130,253.85万元，项目超预算支出，项目成本管理意识要进一步加强。

（四）效益情况分析

效益指标包括项目综合效益、可持续影响两项二级指标，4个三级指标，拆分为7个评价点，该项满分15.00分，综合评价得分为14.50分，得分率96.67%。具体分析情况如下：

1、 项目综合效益

（1）园区项目建设带动的社会资本年度投资基本完成，其中：2022年三迤酒业计划投资560.00万元，实际完成549.81万元，投资完成率为98.18%；德和厂口新厂2022年固投投资计划18,000.00万元，实际完成固定资产投资18,176.92万元，投资完成率为100.98%。

（2）本项目在2022年无人员伤亡、一般及以上安全质量事故发生，年度施工期间内也未收到相关部门通报、处罚、整改等事项。

（3）截止2022年12月31日园区引入云南三迤酒业有限公司、昆明德和罐头食品有限责任公司两家企业，但五华区科技园管委会和五华区产业发展公司2022年均未制定年度招商引资计划及任务目标。

2、 可持续影响

因项目还在建设期内，依据合同约定已完工部分管护工作由施工单位负责，施工单位制定了《项目成品保护及管养措施》及设置专门的机构，配备专人进行管理，加强了项目成品保护及管养。

六、 主要经验及做法

无

七、 存在问题及原因分析

（一）预算规范化管理意识薄弱，绩效管理基础工作不扎实

1、 2022年五华科技园管委会及五华区产业发展公司针对两期专项债项目的预算申报工作均未组织开展集体决策工作，同时，项目季度绩效运行监控未按绩效管理工作要求开展。

2、 五华科技园管委会及五华区产业发展公司编制的两期专项债项目申报书中存在绩效指标体系设置不科学，与项目年度实施内容不匹配，如：年度内计划完成道路及标准厂房建设，但数量指标“建筑面积=32.57万平方米”只设置建设总面积一个指标；本项目年度内尚处建设过程中，质量指标设置“项目竣工验收合格率=100%”。

（二）专项债利益相关方工作沟通机制不健全、社会风险应对预案待完善

五华科技园管委会及五华区产业发展公司未按专项债管理要求编制社会稳定风险应对预案。也未针对专项债举债主体、举债监管机构、项目管理和施工等利益相关方建立工作沟通机制。

（三）项目建设工作及档案管理不规范，项目进度、配套设施推进滞后

1、 厂口产业园一期启动区医药产业园项目（首期）前期工作未按计划完成，行政许可审批手续滞后，项目建设工作存在未批先建情况。

2、 五华区产业发展公司存在档案管理制度执行不到位，部分项目工程档案资料以散堆形式保存，未按照档案管理制度及时进行归档。

3、 在实地调研与访谈中发现项目总工期存在滞后，园区供水、供气等配套设施亟待完善，高速路接入工作进展缓慢。

（四）企业自筹资金未到位、招商工作规划意识不强

1、 五华区产业发展公司按照2022年发行的两批专项债实施方案要求，企业自筹资金应达到16,289.50万元，自筹资金到位率为80.42%，需要企业加快资金筹措，尽快补足差额。

2、 五华科技园管委会及五华区产业发展公司均未制定年度招商引资计划或任务目标，招商工作规划工作缺失，对本项目后续运营和健康发展形成影响。

（五）项目成本管控能力与专项债资金使用效率待提升，专项债资金管理办法待完善

1、 根据2022年10月制定的专项债券实施方案，项目总投资调整为127,789.50万元，但截至2022年12月31日已签订并有合同金额总计达130,253.85万元，超总投资1.93%，项目成本管理意识要进一步提升。

2、 2022年发行的两期专项债资金已全部到位，因五华区产业发展公司工程进度资金支付计划不周，造成专项债资金存在闲置成本，按专项债利率测算专项债资金闲置成本为271.52万元，占实际专项债支付利息的127%，专项债资金使用效率待提升。

3、 五华区产业发展公司未按要求建立专项债资金管理办法，企业需完善相关制度，保证专项债资金合规有序使用。

八、 建议

（一）规范预算事前集体决策程序，强化绩效管理基础工作要求

1、 建议五华科技园管委会及五华区产业发展公司在专项债项目预算申报时要执行单位集体决策程序，对专项债资金使用计划、预期达到的工作成果、管理要求、监督评估等工作开展必要讨论和研究，充分发挥民主讨论、集体决策工作机制，确保后续专项债的使用合规，效益突出。

2. 建议五华科技园管委会及五华区产业发展公司做好项目季度运行监控工作，按照财政部门要求认真开展项目运行监控，通过绩效运行监控工作的开展，发现项目资金使用及目标执行过程中存在的问题，找出原因、及时改进。

3、 建议五华科技园管委会及五华区产业发展公司在设置绩效指标时要结合项目的年度工作计划及绩效目标的特性。抓住项目关键要素，以历史数据、行业标准及资金规模为依据，制定合理的指标值，充分反映绩效目标的实施成效。

（二）健全专项债项目管理沟通机制，提升社会风险应对水平

1、 建议专项债管理机构、实施单位、监督部门及其他监督部门等利益相关方建立定期或不定期沟通机制，保证项目有序开展、合规运行，做好项目跟踪管理以及监督检查工作，及时识别项目执行过程中的风险，适时采取防范措施，提升专项债监督与管理水平。

2、 建议按照云南省政府性债务管理办法等文件要求，编制完善项目社会稳定风险应对预案，提前做好债务风险排查、应急处置机制、保障措施等，以化解潜在风险。

（三）确保项目建设规范化运作，加快项目进度及配套设置的推进

1、 五华区产业发展公司应针对前期审批手续取得滞后、建设开工违规的问题，对以前工作中存在的问题进行分析与总结。在开展后续建设项目时制定合理的前期工作方案，充分考虑前期工作中存在的重难点问题，预设解决方案，明确工作节点及责任分工，确保前期工作顺利完成，杜绝本项目存在问题二次发生。

同时，五华科技园管委会应对本项目前期工作的合规与推进情况进行监督检查，一是督促五华区产业发展公司合规合法推进项目，二是针对项目检查过程中存在的重难点问题，给予必要的协助与指导。

2、 建议五华区产业发展公司严格按照年度施工计划要求，督促施工单位按计划要求有序推进工程建设，确保工程保质、保量、按期完成。加强供电、供气配套设施建设审批的组织协调，加快配套设施建设工作的启动。同时积极协调本级政府各部门，有效推动高速公路接入事宜。

（四）合理安排自筹资金计划，提升园区软实力与硬环境的打造，明确招商工作目标

1、 五华区产业发展公司需按照专项债实施方案自筹资金要求合理制定筹资计划与方案，确保自筹资金及时到位。五华科技园管委会要监督项目自筹资金落实情况，保证项目后续建设有序开展。

2、 建议五华科技园管委会制定园区招商计划，明确年度任务目标，尽快形成产业聚集效应，为专项债还本付息提供有利条件。另外，五华区产业发展公司需稳步推进园区配套设施完善，为项目招商引资顺利开展创造硬环境，主动配合招商引资工作，确保内部工作目标完成。

五华科技园管委会应切实做好园区招商政策的制定，打造园区招商软环境，大力发掘意向企业，针对重点招商企业积极做好政策协调工作。通过软实力与硬环境的打造为企业提供良好发展环境，提高项目落地率，促进招商任务的完成。

（五）强化建设成本控制，提高资金使用效率，完善专项债资金管理

1、 建议五华科技园管委会及五华区产业发展公司认真审核实际投资金额，本着“厉行节约”的原则对工程支出进行审查，确保项目在正常预算范围内开展实施。

2、 建议五华区产业发展公司按照专项债资金使用计划，扣紧项目建设工程进度，保证项目建设按计划要求完成、资金按计划支付，避免资金闲置。同时，五华科技园管委会定期对专项债资金使用情况进行检查，督促五华区产业发展公司及时完成项目建设内容，提高资金使用效率。

3、 建议五华区产业发展公司制定切实可行的政府专项债券资金管理办法，确保政府专项资金合规有序进行使用。

附件：

附件1：项目支出绩效评价指标体系及评分表-五华区管委会厂口产业园中药园专项债券项目

附件2：重点绩效评价发现问题汇总表-五华区管委会厂口产业园中药园专项债券项目

附件3.厂口产业园中药园专项债券项目

附件4：五华管委会厂口产业园中药园专项债券项目

附件5：五华管委会厂口产业园中药园专项债券项目

附件6：五华管委会厂口产业园中药园专项债券项目

附件7：项目绩效目标申报表-五华管委会厂口产业园中药园专项债券项目

附件8：项目绩效目标及指标调整表-五华管委会厂口产业园中药园专项债券项目

附件9：项目资金2022年支出明细表及抽凭表-五华管委会厂口产业园中药园专项债券项目

附件10：绩效评价报告意见反馈表（五华区产业发展公司）-五华管委会厂口产业园中药园专项债券项目

附件11：绩效评价报告意见反馈采纳情况表（五华区产业发展公司）-五华管委会厂口产业园中药园专项债券项目

附件12：绩效评价报告意见反馈采纳情况表（财政部门）-五华管委会厂口产业园中药园专项债券项目